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當(dāng)前工程招投標(biāo)腐敗問題的調(diào)查與思考
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施一度被贊譽(yù)為“陽光法案”，自頒布實(shí)施以來，對(duì)理順建筑市場，規(guī)范市場行為發(fā)揮了重要作用。公開招投標(biāo)辦法是國內(nèi)目前主要監(jiān)督工程建設(shè)卓有成效方式之一，公開招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)的初衷，是引入市場公平競爭機(jī)制，規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域市場交易行為，整合資源，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，保證工程建設(shè)符合設(shè)計(jì)要求，防止暗箱操作，降低工程成本，強(qiáng)化權(quán)力制約，預(yù)防權(quán)錢交易及商業(yè)“潛規(guī)則”等腐敗行為發(fā)生。但正所謂“上有政策，下有對(duì)策”、“道高一尺，魔高一丈”，在巨大利益誘惑驅(qū)動(dòng)下，工程招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗問題時(shí)有發(fā)生，蔓延態(tài)勢(shì)不容忽視，已經(jīng)嚴(yán)重影響了招投標(biāo)的權(quán)威性和公信力，如何從根本上遏制工程招投標(biāo)的腐敗現(xiàn)象，值得我們深刻思考。
一、工程招投標(biāo)領(lǐng)域存在的主要問題對(duì)于工程招投標(biāo)領(lǐng)域存在的問題，體制上叫做法律集中，法規(guī)分散，導(dǎo)致有法可依，無法執(zhí)行。從招標(biāo)的主要參與者建設(shè)單位(業(yè)主、招標(biāo)方)、施工單位(承包商、投標(biāo)人)、招投標(biāo)代理單位以及招標(biāo)主管、監(jiān)管單位四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手簡要剖析。
(一)“化整為零、規(guī)避招標(biāo)”。主要表現(xiàn)在建設(shè)單位：1、是肢解工程，逢建必超。把國家必須納入強(qiáng)制實(shí)施的招標(biāo)工程建設(shè)項(xiàng)目，化解為若干個(gè)小項(xiàng)目或分階段實(shí)施，使之達(dá)不到法定的招標(biāo)工程建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，或只對(duì)項(xiàng)目的部分工程和主體工程拿出來招標(biāo)，附屬及隱蔽基礎(chǔ)性工程則直接作發(fā)包處理，造成大多數(shù)建設(shè)工程項(xiàng)目超計(jì)劃超預(yù)算。2、是排斥競爭，以邀代招。少數(shù)業(yè)主想方設(shè)法找借口搞邀請(qǐng)招標(biāo)，或降低招標(biāo)公告的公允性，縮小投標(biāo)參于人范圍以達(dá)到既排斥潛在投標(biāo)人，又達(dá)到內(nèi)定中標(biāo)目的。3、是表明傾向，度身招標(biāo)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)上的便利，以招商為由介紹施工企業(yè)，干預(yù)指揮操縱招標(biāo)活動(dòng)，讓某某“必須中標(biāo)”，工作人員只得暗箱操作，用虛假加設(shè)加分特定條件、故意泄露標(biāo)底等辦法，使“欽點(diǎn)”單位如愿中標(biāo)。4、是“集體決策，梳妝打扮”。以工程建設(shè)工期短、時(shí)間緊等為借口，將專項(xiàng)工程定義為“獻(xiàn)禮、形象、搶險(xiǎn)、安保、陽光”等指令性項(xiàng)目工程，以“行政會(huì)議、集體決議、聯(lián)席會(huì)議”等會(huì)議紀(jì)要形式確定施工企業(yè)，以集體決策為幌子違規(guī)變更規(guī)避招標(biāo)。5、是“借殼上市，李代桃僵”。因外資企業(yè)、個(gè)體、集體、私營及股份制企業(yè)工程項(xiàng)目暫未納入招投標(biāo)的監(jiān)管范圍，建設(shè)單位以假合同、假合作、假合股等形式，由外資私營、股份制企業(yè)出面辦理用地、規(guī)劃、報(bào)建、環(huán)評(píng)等手續(xù)，當(dāng)工程竣工后，再以某種形式“買”過來，從而躲避招投標(biāo)的監(jiān)督。
(二)“假借資質(zhì)，圍標(biāo)串標(biāo)”。主要表現(xiàn)在施工單位不正當(dāng)?shù)母偁巻栴}：1、是弄虛作假，掛靠資質(zhì)。利用有影響的建筑企業(yè)資質(zhì)偽造企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)營業(yè)績、經(jīng)歷等參于項(xiàng)目競標(biāo)，騙取中標(biāo) 。2、是“權(quán)錢交易，收買賄賂”。向建設(shè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)和工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人行賄，為參入評(píng)標(biāo)的專家評(píng)委，招投標(biāo)代理單位等中介機(jī)構(gòu)工作人員送錢贈(zèng)物等合謀中標(biāo)。3、是“圍標(biāo)串標(biāo)，索取私利”。幾家投標(biāo)單位，相互串通一氣，組成臨時(shí)聯(lián)盟，一家投標(biāo)幾家陪標(biāo)，事后進(jìn)行利益分配。4、是“分片轉(zhuǎn)包，謀取暴利”。投標(biāo)企業(yè)中標(biāo)后即將工程切片轉(zhuǎn)包，從中收取管理費(fèi)賺取差價(jià)。5、是“明招暗定，陰陽合同”。先以低報(bào)價(jià)中標(biāo)，然后利用市場“潛規(guī)則”向業(yè)主行賄，追加工程預(yù)算投資。
(三)“中介不中，唯利是圖”。主要表現(xiàn)在招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)存在的問題：1、是“惡性競爭，唯利是圖”。少數(shù)代理機(jī)構(gòu)相互串通行業(yè)競爭不公平，執(zhí)業(yè)手段不正當(dāng)，收費(fèi)不合理，制定帶有傾向性不合理評(píng)標(biāo)辦法，虛假招標(biāo)。2、是“監(jiān)管不力，職責(zé)不明”。代理機(jī)構(gòu)名稱不規(guī)范，職能性質(zhì)不明確，主體在建設(shè)行政主管部門，其管理涉及多個(gè)部門，既增加管理成本，又增加代理機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。3、是“專家不專，責(zé)任不分”。代理業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成的專家評(píng)標(biāo)委員會(huì)由同一行政主管隸屬關(guān)系下的專家組成，中介機(jī)構(gòu)與主管部門存在業(yè)務(wù)依附性和利益關(guān)聯(lián)性，中標(biāo)由領(lǐng)導(dǎo)說了算，這種政企不分、體制不順、行業(yè)壟斷現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致從業(yè)“干部化”、運(yùn)行“行政化”;削弱了中介機(jī)構(gòu)職能。
(四)“職能不分，監(jiān)管分散”。主要表現(xiàn)在招投標(biāo)主管、監(jiān)管方面存在的問題。由于主管的市場發(fā)育不成熟，監(jiān)管的主體不清，監(jiān)督管理約束乏力，監(jiān)督虛化，容易出現(xiàn)職能交叉和責(zé)任缺位的現(xiàn)象。
二、工程招投標(biāo)腐敗問題形成的原因形成上述問題的原因有很多方面，主要存在以下幾個(gè)方面的反差。
(一)招投標(biāo)市場快速發(fā)展與監(jiān)管機(jī)制體系相對(duì)滯后的反差。有形建筑市場的法制建設(shè)比較集中單一，公開招投標(biāo)的相關(guān)配套監(jiān)督機(jī)制還不規(guī)范完善，存在不少漏洞，現(xiàn)行制度規(guī)定由發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)此項(xiàng)工作，各部門分別負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行業(yè)和本系統(tǒng)招投標(biāo)的執(zhí)法監(jiān)督，通過實(shí)踐檢驗(yàn)，這種權(quán)責(zé)不對(duì)等，職責(zé)不清，不利于行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，因發(fā)改委不是經(jīng)營主體，而部門(業(yè)主)，既是項(xiàng)目業(yè)主的主管部門。又是招投標(biāo)的執(zhí)法監(jiān)督主體，存在著同體監(jiān)督，而招標(biāo)工作主要特點(diǎn)是事后監(jiān)督，這種監(jiān)督對(duì)違規(guī)違法的處理難度大，監(jiān)督處理的行政成本周期長，事實(shí)上是行不通的。
(二)工程高利潤回報(bào)與低違規(guī)成本的反差。工程建設(shè)項(xiàng)目投資大利潤高，投標(biāo)單位(施工企業(yè))不擇手段采取靠掛資質(zhì)圍標(biāo)串標(biāo)、宴請(qǐng)娛樂、送錢送物、行賄索賄回扣等使用非法手段進(jìn)行“攻關(guān)”屢屢得逞以達(dá)到招攬工程建設(shè)項(xiàng)目，雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)違規(guī)違法行為規(guī)定了“中標(biāo)無效”的處罰，但大多以經(jīng)濟(jì)處罰為主，情節(jié)嚴(yán)重的才會(huì)量刑，但與建設(shè)工程高利潤回報(bào)相比，與招投標(biāo)所冒的法律風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)渺小，難以起到實(shí)際的懲處效果和應(yīng)有的威懾作用。
(三)高隱蔽交易與低效能監(jiān)管的反差。交易中心場內(nèi)結(jié)果是場外交易的具體表現(xiàn)。尤其是行政監(jiān)管主體由分散向集中過渡，由單一向綜合轉(zhuǎn)變時(shí)期，招投標(biāo)背后的隱蔽交易而形成的市場“潛規(guī)則”，更是防不勝防，很難抓住確鑿證據(jù)，一些在招標(biāo)實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)諸多問題的異常表現(xiàn)，單憑目前行政執(zhí)掌的監(jiān)督方式，顯得力不從心，從監(jiān)察實(shí)踐中查處的一些招投標(biāo)違紀(jì)違法案件來分析，大多是投標(biāo)人與業(yè)主之間等“分臟不勻”和“內(nèi)訌”而告發(fā)的?！ ?
三、工程招投標(biāo)腐敗問題的治理對(duì)策工程招投標(biāo)領(lǐng)域腐敗問題的產(chǎn)生根源，主要是管理機(jī)制與體制創(chuàng)新上的內(nèi)存缺陷，缺乏對(duì)權(quán)力監(jiān)督的制衡機(jī)制，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督難以實(shí)施到位，針對(duì)上述問題，創(chuàng)新招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制發(fā)展新舉措，建立新型綜合性招投標(biāo)集中交易平臺(tái)，打造陽光工程，是遏制工程招標(biāo)腐敗問題的有效途徑。
(一)健全管理機(jī)制，完善法律體系。在管理體制上，建立權(quán)力制衡機(jī)制，結(jié)合懲治和預(yù)防腐敗建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的招投標(biāo)和決策審批權(quán)力的監(jiān)督制約，深入推進(jìn)工程招標(biāo)項(xiàng)目信息公開，加大對(duì)工程招投標(biāo)違紀(jì)違法案件的懲治查處力度，不斷推進(jìn)工程招標(biāo)程序依法合規(guī)、公開透明運(yùn)行。在招投標(biāo)和工程建設(shè)領(lǐng)域形成覆蓋全面約束有力的法規(guī)制度體系;銜接緊密嚴(yán)格有效的市場監(jiān)管體系;統(tǒng)一透明信息共享的誠信體系;最大限度的解決當(dāng)前招投標(biāo)和工程建設(shè)領(lǐng)域存在的普遍性問題。
(二)強(qiáng)化監(jiān)督制約，預(yù)防權(quán)力失控。要建立統(tǒng)一招投標(biāo)市場誠實(shí)信用和失信懲戒制度體系，要給干預(yù)招標(biāo)失控的權(quán)力套上韁繩，用有效的制度制約權(quán)力的濫用，注重以權(quán)力制衡為重點(diǎn)，按照職能分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、人員分工思路整合機(jī)構(gòu)、形成分工負(fù)責(zé)，相互制約，又協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)權(quán)力制約新格局，解決管建一體、約束乏力、監(jiān)督虛化，限制獲得過多權(quán)力濫用而形成的社會(huì)“潛規(guī)則”流行，進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為的監(jiān)督制約。依據(jù)監(jiān)察部與人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合出臺(tái)的《違反規(guī)定插手干預(yù)建設(shè)領(lǐng)域行為處分規(guī)定》，不斷加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)及建設(shè)領(lǐng)域綜合治理，遏制插手工程招標(biāo)和干擾工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題蔓延勢(shì)頭。杜絕“工程上馬、干部下馬”，防止出現(xiàn)干部“前腐后繼”的現(xiàn)象發(fā)生。
(三)完善操作程序，搭建過硬平臺(tái)。建立完善工程招投標(biāo)統(tǒng)一交易平臺(tái)，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一資格預(yù)審、統(tǒng)一專家評(píng)委、統(tǒng)一監(jiān)管法規(guī)，推行攔標(biāo)、明標(biāo)、技術(shù)標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)評(píng)標(biāo)、異地評(píng)標(biāo)等招標(biāo)辦法，進(jìn)一步修訂招標(biāo)公告、資格審查、代理服務(wù)、評(píng)標(biāo)細(xì)則、專家抽簽、合同簽訂、視頻監(jiān)控等各環(huán)節(jié)法律規(guī)定，消除誘發(fā)腐敗的滋生地，防止“暗箱操作，權(quán)錢交易”行為。建立新型統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)督管理局，唯有在法律上真正賦予可操作性的工作監(jiān)督職權(quán)，聯(lián)席會(huì)議聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)則程序，防止政出多門，政企不離體制不順。真正將招投標(biāo)監(jiān)督管理局搭建成一個(gè)公平、公正、公開、高效、權(quán)威統(tǒng)一的綜合交易競爭平臺(tái)。(四)暢通投訴渠道，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。工程招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗問題除了法律制度體系制約外，還必須來自全社會(huì)的共同監(jiān)管，因此要不斷加強(qiáng)政府對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管的同時(shí)，可建立招投標(biāo)特邀監(jiān)督員制度、招標(biāo)投標(biāo)社會(huì)公眾旁聽制度、招標(biāo)投標(biāo)信息公開披露制度等方式接受全社會(huì)監(jiān)督，通過投訴舉報(bào)、網(wǎng)上投訴專欄，社會(huì)問卷、座談會(huì)、聽證會(huì)、咨詢會(huì)、列黑名單等形式，建立第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。形成“一處受罰，處處受制”的招標(biāo)失信懲治制度，讓失信者無地自容，加大與財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、檢察部門的密切配合的查案工作力度，對(duì)查處的腐敗案件定期公開曝光，為工程招投標(biāo)健康發(fā)展開辟廣闊市場前景。
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