據(jù)統(tǒng)計，經過兩年的發(fā)展創(chuàng)新，目前全國各地已推出的PPP項目多達1800多個，總投資高達3.4萬億元。
“今年對PPP專業(yè)咨詢機構來說是最忙的一年”。國信招標集團股份有限公司PPP研究中心副主任童再軍對上證報記者說。
2015年開始，PPP模式在各地全面展開，業(yè)內人士稱之為PPP元年。這一年來，童再軍的生活也可以用“人在旅途”形容?！拔医衲觑w機就飛了77次，不是去講課，就是去和投資方接洽。不是在飛機上，就是在火車上?！闭f這話的時候，童再軍正好離開成都，他的下一站是杭州。
PPP（Public—Private—Partnership）模式，即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。2013年7月31日，國務院總理李克強提出，要利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。作為新一輪城鎮(zhèn)化建設中的重大改革舉措，這被認為是PPP模式開啟的信號。
據(jù)統(tǒng)計，經過兩年的發(fā)展創(chuàng)新，目前全國各地已推出的PPP項目多達1800多個，總投資高達3.4萬億元。
PPP已經成為基礎設施及公共服務領域最熱的詞匯之一。各級地方政府忙著推薦PPP項目，國企、民營企業(yè)、銀行、律師紛紛解讀政策、進行PPP培訓，甚至連最早開展PPP模式的英國也專門為中國撰寫報告支招。
政企合作：猶似一場婚姻
一位業(yè)內專家分析說，在PPP的理論與實踐兩個層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風險來自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風險
“我們目前已經做了300多個PPP項目，等著我們去做的項目很多，工作日程已經排到了明年年底。”童再軍說。
在政府的支持和推動下，PPP火了。然而，不少地方卻反映在項目推進過程中存在“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象。在9月份國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委副主任連維良也承認，PPP存在一些落地難的問題。
其實，關于PPP落地難的報道已屢見不鮮。早在今年5月份，原國家外經貿部副部長龍永圖在一個論壇上說，去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。
民生證券宏觀研究員朱振鑫團隊為此做了一個PPP落地調研。按照他們的統(tǒng)計，簽約的可能不到30%，而且已簽約項目中今年投下去的比例更低，預計只有一半左右。
“PPP項目落地達不到預期，這種‘叫好不叫座’的現(xiàn)象說明很多社會資本依舊處于觀望狀態(tài)?！币晃粯I(yè)內專家分析說，在PPP的理論與實踐兩個層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風險來自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風險。
國務院發(fā)展研究中心對外經濟研究部研究室副主任趙福軍多年來一直從事PPP領域相關研究。在他看來，政府在PPP實踐中身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，既是政策規(guī)則的制定者又是項目重要的參與者，對PPP項目成敗與否發(fā)揮著至關重要的作用。
趙福軍研究發(fā)現(xiàn)，一些地方政府契約精神淡薄。比如，個別地方政府為了吸引社會資本參加本地的PPP項目，在招標的時候弄虛作假，存在包括虛增消費需求量、隱藏項目風險等不誠實的問題。另外，地方政府行政換屆也影響地方政府信用。由于PPP生命周期往往跨越幾個行政周期，因地方一把手換屆導致的項目失敗案例是不換屆時的兩倍。
“中國經營最高成本就是信用，即契約精神。有些地方政府恰恰缺乏這種契約精神?！北趟磩?chuàng)始人之一、常務副總裁、董秘何愿平對上證報記者表達了同樣的觀點。
作為國內水務龍頭企業(yè)之一，碧水源在環(huán)保PPP領域做得也是風生水起。從2007年開始，碧水源就開始做混合所有制或者叫PPP模式。其中，碧水源與云南城投采用PPP模式合資成立的云南水務投資股份有限公司于2015年5月27日率先在香港上市，成為中國水務領域第一家PPP模式上市公司。截至目前，碧水源已擁有超過30家PPP合資公司。
PPP運營經驗相當豐富的何愿平說，現(xiàn)在的PPP項目一般回報率不高，這就要求風險平穩(wěn)。特別是在項目執(zhí)行中，如果遇到政府不受約束的情況，那風險就會加大。企業(yè)從經營角度講，高風險必須高回報，沒有高回報的話自然沒有人愿意做。
當然，在PPP項目中，看似政府占主導地位、社會資本地位較弱，但在項目的實施過程中，社會資本也存在一定的自主空間，自然也會發(fā)生少數(shù)企業(yè)違背契約精神的情況。究其原因，或是企業(yè)出于利潤最大化目的而違背了合同中關于服務或產品的質量承諾，或是由于項目收益不及預期，企業(yè)不愿再履行合約等多種因素造成。
一上市公司PPP項目主管跟記者坦言，他們接手的好幾個PPP項目都是上一家企業(yè)臨時違約甩手留下的，地方政府對此也頗為無奈。
“處于市場環(huán)境下的政府和企業(yè)進行PPP合作，雙方都應該秉持平等參與、風險共擔、收益共享、合作共贏的理念?！焙卧钙接谩盎橐稣f”形象地比喻PPP項目中合作方的關系，他認為招標就像人找對象，不是做個廣告就能找到，還得談戀愛。PPP一個核心因素就是要有契約精神，這是基本條件。還要人和，大家的理念出發(fā)點是不是一致。就跟談戀愛一樣，沒有戀愛怎么成功，閃婚只能閃離。
他說，有人分析婚姻，一開始兩個人在同一起跑線，一個上了二十層，另一個還在五層，那么差距就大了。PPP也是一樣，相互之間要添磚加瓦，一起為這段婚姻作貢獻。
吸引民資：一道復雜的應用題
國企在市場進入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進PPP項目時更加重視與國有企業(yè)開展相關合作，與民企合作動力不足
社會資本的憂慮導致PPP項目推進遇冷，而在這個過程中，民營資本的身影更是不多見。今年已接手百余個PPP項目的童再軍坦言，參與的項目90%來自國企，民企確實不多。
據(jù)悉，即便是民營企業(yè)中的翹楚——民企500強，也只有59家在PPP模式上有所實踐。
“引入民間資本投資基建項目，既可以盤活社會存量資金，避免貨幣超發(fā)之嫌，又可以使政府在不增加財政負擔的情況下，完善公共設施建設，穩(wěn)定經濟增長?！辈贿^，業(yè)內專家稱，近些年來，政府都積極鼓勵民資參與國家重大項目建設，各部委的配套文件更是不少，但是民資參與PPP項目卻遭遇了“理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感”的尷尬境地。
浙江新昌馨馨家園是童再軍參與運作的一個養(yǎng)老PPP項目，這個項目2015年進入浙江省財政廳PPP項目庫，投資方是一家民企，已經進行了一年多的時間，到現(xiàn)在也沒有落地實施。
在調研中，上證報記者多次聽到童再軍談及此事。在他看來，中國已經進入老齡化社會，社會養(yǎng)老需求旺盛。再加上國家出了很多政策大力扶持，這個市場是非常大的。但是目前來看養(yǎng)老PPP還是一個“虛熱”的項目，在市場中偏冷門，主要由一些民企參與，受各種因素的影響，落地效果不甚理想。
中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司投資經理宋旭東一直有關注養(yǎng)老PPP市場。他告訴記者，養(yǎng)老PPP要想真正落地，還得包裝設計，尋找一個合適的盈利點。
“現(xiàn)在這個市場不缺錢，缺少好的項目。”何愿平認為，碧水源之所以選擇做環(huán)保領域的PPP項目，是因為環(huán)保是半公益半市場化的項目，比如做污水，很多居民和企業(yè)交了一部分錢，其他的部分由政府補貼。而公益性的項目和完全市場化的項目，沒辦法做。
記者觀察到，在公共服務領域推廣PPP模式，如何兼顧投資利益與公共利益，既讓社會資本有錢賺，又讓百姓得實惠，“魚”和“熊掌”考驗政府的智慧與能力。雖然近年來民企參與PPP意愿有所提高，但能不能拿到好項目，如何與地方政府持續(xù)健康合作卻是道復雜的應用題。
除了項目盈利問題，國有企業(yè)在PPP市場中的發(fā)展和影響力也讓民資望塵莫及。
趙福軍調研發(fā)現(xiàn)，由于機制體制等各方面原因，國企在市場進入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進PPP項目時更加重視與國有企業(yè)開展相關合作，與民企合作動力不足。
在目前的PPP市場，民資要想逆襲，財經專欄作家崔麗君認為，在宏觀大環(huán)境暫時沒有太大改變的情況下，PPP市場還有一個重要的競爭維度，那就是創(chuàng)新。
PPP市場的創(chuàng)新可以分為金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質民營上市公司或非上市企業(yè)可以參與；而在技術創(chuàng)新上，中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場上可以大有作為的，但需要國家創(chuàng)造一定的制度空間并提供適當?shù)呢斦С帧?
薄弱的生態(tài)：立法只聞樓梯響
去年5月，國家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法(征求意見稿)》，并公開征求意見。但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見其落地
11月9日，李克強總理在經濟形勢專家企業(yè)負責人座談會上重申，要通過采取PPP等方式，擴大有效投資，加快推進基礎設施尤其是中西部公共設施建設，促進均衡發(fā)展。
總理的講話再一次說明了國家力推PPP的決心。有媒體在解讀時還提到，總理這段講話前后涉及降低企業(yè)融資成本、營造公平競爭市場環(huán)境等等。這恰恰也是社會資本進入PPP領域面對的薄弱生態(tài)環(huán)境。
比如上述提到的浙江新昌馨馨家園PPP項目，投資方自身資金有限，但是在操作中打不開金融機構的融資渠道。童再軍說，投資方只有一家民企，銀行要求必須有央企加入才給貸款，事實上是沒有央企愿意投資這個項目。
在趙福軍看來，我國民間主體擁有的融資渠道少，一般需要資產抵押，獲得資金的成本高、機會低、規(guī)模小而且資金使用期限較短。這對很多投資規(guī)模大，項目時間長的PPP項目來說，既有的金融體系很難保證大部分企業(yè)參與PPP項目的資金需求，不利于社會資本的進入。
“仍有相當一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺的一種融資手段，工作協(xié)調上不到位、工作機制等問題頻現(xiàn)；融資支持上不到位，信貸政策仍然沿用傳統(tǒng)政府融資和企業(yè)融資的思路，缺乏專業(yè)的操作人員?！必斦拷鹑谒狙惨晢T周成躍在一次研討會上點出了目前PPP面臨的生態(tài)環(huán)境。
也有做得比較好的地方政府。PPP項目發(fā)展走在前列的湖南省，其PPP生態(tài)環(huán)境以及相關制度就比較完善。2014年，該省印發(fā)了全國首個省級PPP指導意見，對具體操作進行了規(guī)范，也對社會資本進入的權益保障作了制度設計。湖南也是第一個成立PPP領導小組的省份，還專門成立了政府與社會資本合作管理中心。而湖南省今年在養(yǎng)老產業(yè)基金募集政策上的嘗試也讓很多社會資本在PPP項目運營中有了底氣，不再因為銀行貸款、融資的問題瞻前顧后。
在PPP實踐摸索中，法律法規(guī)的完善也迫在眉睫。北京市律師協(xié)會招投標與拍賣委員會主任薛起堂對上證報記者說，很多與PPP相關的法律并不明確。比如呼聲很高的基礎設施特許經營法遲遲沒有出臺；發(fā)改委與財政部各出一套規(guī)范，很多企業(yè)不知道怎么參與。
去年5月，國家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法(征求意見稿)》，并公開征求意見。這部法律被認為是PPP領域最重要的法律，在學界甚至稱之為PPP立法。
此后，為支持法律的出臺，發(fā)改委和亞行展開工作，亞行專門組織了一些專家對方案進行討論，其中包括來自北京、上海等地的研究學者，但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見其落地。
“如何讓PPP這件好事開花結果，光有夢想不行，更需要各方的現(xiàn)實考慮和行動?！苯邮懿稍L的專家不止一次呼吁。