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近日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署明年重點(diǎn)任務(wù)時(shí)指出，要增強(qiáng)投資增長(zhǎng)后勁，繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。激發(fā)全社會(huì)投資活力。要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加大新型基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。
PPP（政府和社會(huì)資本合作）作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，旨在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用、有效擴(kuò)大內(nèi)需。
受疫情影響，今年初全國(guó)新入庫(kù)PPP項(xiàng)目同比有所下降，但近幾個(gè)月已出現(xiàn)明顯回暖之勢(shì)。
大岳研究院的大數(shù)據(jù)顯示，今年二季度以來(lái)，PPP項(xiàng)目數(shù)量明顯反彈，走出谷底的跡象十分明顯。
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2020年10月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目106個(gè)，投資額1090億元，環(huán)比增加49億元，呈現(xiàn)穩(wěn)步回升態(tài)勢(shì)。
經(jīng)歷了約3年的調(diào)整期后，PPP在新基建投資中如何發(fā)揮作用？“十四五”期間又有怎樣的發(fā)展前景？帶著這一系列問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）對(duì)大岳咨詢(xún)董事長(zhǎng)金永祥進(jìn)行了專(zhuān)訪。
二季度之后PPP現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)
NBD：PPP前期一度遭遇低潮，您認(rèn)為有哪些原因？
金永祥 圖片來(lái)源：受訪者提供
金永祥：PPP項(xiàng)目的運(yùn)作問(wèn)題，還有專(zhuān)項(xiàng)債的沖擊，是此次調(diào)整的主要原因。
PPP是改革開(kāi)放以來(lái)很有效的經(jīng)濟(jì)政策，PPP的改革實(shí)踐總體上也是很成功的，但在前期運(yùn)作過(guò)程中也需要注意一些可能遇到的問(wèn)題，比如有些項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)不充分、文件不嚴(yán)密、監(jiān)管不到位等，總體上講，PPP依然存在有待改進(jìn)的空間。
此外，專(zhuān)項(xiàng)債和PPP投資的領(lǐng)域重疊度很高，不可避免地存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。
我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債的規(guī)模在起步階段就大于PPP，初期市場(chǎng)空間大，兩者可以共同發(fā)展。隨著專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模逐年擴(kuò)大，從2015年的4000億元增長(zhǎng)至今年的3.75萬(wàn)億元，PPP也會(huì)相應(yīng)地受到一定的影響。
NBD：您認(rèn)為中國(guó)式PPP的形成經(jīng)歷了怎樣的過(guò)程？
金永祥：改革開(kāi)放以來(lái)，PPP在中國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了5個(gè)階段，分別是探索階段、試點(diǎn)階段、推廣階段、反復(fù)階段和普及階段。
改革開(kāi)放初期，伴隨外資進(jìn)入我國(guó)，有些外資進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，比如深圳沙角B電廠項(xiàng)目，開(kāi)始了我國(guó)PPP模式的探索。
1994年原國(guó)家計(jì)委發(fā)起了BOT試點(diǎn)，有些地方政府也做了自己的BOT試點(diǎn)，試點(diǎn)階段PPP項(xiàng)目不多，但積累了非常重要的經(jīng)驗(yàn)。2003年原建設(shè)部推動(dòng)了市政公用市場(chǎng)化改革，幾乎同期交通部也進(jìn)行了交通市場(chǎng)化改革。
這一階段，大部分項(xiàng)目都叫特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或者BOT項(xiàng)目，北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)第一次叫PPP的項(xiàng)目，所以后來(lái)PPP研究者都把四號(hào)線項(xiàng)目作為中國(guó)PPP的重要標(biāo)志。
2009年P(guān)PP在金融危機(jī)之后經(jīng)歷了反復(fù)。黨的十八大以來(lái)，PPP迎來(lái)了應(yīng)用廣泛的普及階段，從2014年到2017年，我國(guó)PPP項(xiàng)目規(guī)模增長(zhǎng)了10倍以上。此后出現(xiàn)了一定程度的調(diào)整，從今年二季度之后又開(kāi)始了恢復(fù)性增長(zhǎng)。
PPP總?cè)霂?kù)項(xiàng)目數(shù)
PPP有助于提高公共服務(wù)供給效率
NBD：正如您提到，PPP發(fā)展以來(lái)，業(yè)內(nèi)普遍將北京地鐵四號(hào)線視為標(biāo)志性項(xiàng)目，您能否詳細(xì)介紹一下當(dāng)時(shí)的情況？
金永祥：討論北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目必須先了解一個(gè)人——王灝，他現(xiàn)在是北京市朝陽(yáng)區(qū)區(qū)委書(shū)記，做四號(hào)線項(xiàng)目時(shí)他是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司副總經(jīng)理，相當(dāng)于現(xiàn)在PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的主管領(lǐng)導(dǎo)。
把北京地鐵四號(hào)線叫PPP項(xiàng)目是王灝提出來(lái)的，可以說(shuō)王灝是國(guó)內(nèi)提出并實(shí)際推動(dòng)PPP成功落地實(shí)施的“第一人”。
王灝是一位學(xué)者型官員，他撰寫(xiě)了很多關(guān)于PPP的論文和專(zhuān)著，2001年德國(guó)漢堡咨詢(xún)的一本會(huì)議論文集就收錄了他關(guān)于PPP的文章，2004年他發(fā)表的《PPP定義和分類(lèi)研究》，是國(guó)內(nèi)較早對(duì)PPP概念、模式等進(jìn)行基礎(chǔ)理論研究的文章之一。
隨后他出版的《城市軌道交通投融資問(wèn)題研究》《城市軌道交通投融資理論研究與實(shí)踐》《城市軌道交通投融資模式研究》等著作，收錄了他曾發(fā)表過(guò)的不少PPP理論文章和實(shí)踐操作體會(huì)。
他的思考著眼于基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革，實(shí)踐性很強(qiáng)，受到了中央政府有關(guān)部門(mén)的重視，為我們的PPP咨詢(xún)工作提供了很多有價(jià)值的參考。
四號(hào)線PPP項(xiàng)目徹底改變了北京市地鐵投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)格局，也對(duì)我國(guó)包括地鐵在內(nèi)的各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
截至目前，全國(guó)PPP地鐵項(xiàng)目已經(jīng)超過(guò)了100個(gè)，涉及總投資額超過(guò)1萬(wàn)億元。如果沒(méi)有四號(hào)線開(kāi)創(chuàng)性的PPP實(shí)踐，我國(guó)地鐵事業(yè)不可能有如此高速的發(fā)展。
NBD：從北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目到現(xiàn)在，我國(guó)PPP的發(fā)展為公共服務(wù)帶來(lái)了哪些積極變化？
金永祥：四號(hào)線是一個(gè)非常規(guī)范、非常成功的PPP項(xiàng)目，其投資人是港鐵公司，屬于境外投資，四號(hào)線在王灝領(lǐng)導(dǎo)下不僅借鑒了先進(jìn)PPP經(jīng)驗(yàn)，而且考慮了與國(guó)情和項(xiàng)目條件的有機(jī)結(jié)合，對(duì)后來(lái)中國(guó)式PPP的形成和發(fā)展起到了基礎(chǔ)性的支撐作用。
中國(guó)式PPP是2014年以后發(fā)展起來(lái)的，其重要特點(diǎn)是社會(huì)資本以國(guó)企為主，以民企和外資為輔，這是我國(guó)國(guó)情決定的，也是以私人資本為主體的發(fā)達(dá)國(guó)家較難做到的。
中國(guó)式PPP打破了公共服務(wù)的地方壟斷，用市場(chǎng)機(jī)制重塑了政府與企業(yè)的關(guān)系，提高了公共服務(wù)管理水平和效率，同時(shí)為國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇，使社會(huì)資本發(fā)展成為各行業(yè)規(guī)；蛯(zhuān)業(yè)化的公司。
中國(guó)式PPP在我國(guó)的作用要比其他國(guó)家PPP在本國(guó)的作用大得多，是一項(xiàng)經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明效果良好的經(jīng)濟(jì)政策。
圖片來(lái)源：新華社
應(yīng)促進(jìn)PPP與專(zhuān)項(xiàng)債優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)
NBD：您曾多次提出PPP的發(fā)展可能遇到一些問(wèn)題，早在2017年初，您就表示PPP已過(guò)了順風(fēng)順?biāo)A段，各種問(wèn)題有可能集中出現(xiàn)。您認(rèn)為PPP現(xiàn)在存在哪些問(wèn)題？
金永祥：PPP確實(shí)遇到了一些發(fā)展問(wèn)題：
首先，比如回報(bào)機(jī)制可能存在問(wèn)題。只有合理的收費(fèi)才能夠解決回報(bào)機(jī)制問(wèn)題，在這個(gè)過(guò)程中要關(guān)照好低收入群體。
第二，PPP是一種市場(chǎng)機(jī)制，需要充分競(jìng)爭(zhēng)。這一輪的PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)還是不夠充分，因此項(xiàng)目投資控制方面效果不夠明顯。
第三，一些PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中遇到了麻煩，這說(shuō)明前期工作不夠充分。同時(shí)，政策法規(guī)和項(xiàng)目流程也有進(jìn)一步完善的空間。
有些問(wèn)題不是PPP模式所獨(dú)有的，如果在推進(jìn)PPP過(guò)程中把相似的問(wèn)題解決好了，那么不僅PPP可以發(fā)展得更好，我們國(guó)家的很多政策也會(huì)更容易理順，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自然也會(huì)更好。
NBD：未來(lái)要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加大新型基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。您認(rèn)為PPP在擴(kuò)大投資尤其是新基建投資等方面，應(yīng)該如何發(fā)力？
金永祥：對(duì)于“十四五”期間以及未來(lái)更長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)期PPP的發(fā)展，我認(rèn)為，投資這架馬車(chē)仍然會(huì)發(fā)揮關(guān)鍵作用，無(wú)論是新基建項(xiàng)目，還是改善人民生活質(zhì)量所需的各種設(shè)施，PPP在這些方面都是有優(yōu)勢(shì)的。
改革開(kāi)放以來(lái)，PPP經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，盡管起起伏伏，但我相信在“十四五”期間，PPP是不可缺少的，不僅有助于解決新建項(xiàng)目的融資問(wèn)題和效率問(wèn)題，而且還可用于存量項(xiàng)目化解債務(wù)。
當(dāng)前PPP又面臨新的發(fā)展機(jī)會(huì)，我認(rèn)為要完善相關(guān)政策，使PPP與專(zhuān)項(xiàng)債優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)并且相互結(jié)合。正如其他經(jīng)濟(jì)政策一樣，PPP不是完美的，需要不斷完善，如果發(fā)展到某一階段遇到一定困難，也不能淺嘗輒止，而是需要攻堅(jiān)克難，否則難免半途而廢。
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