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我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)
2014年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，明確了改革的總體目標(biāo)、主要任務(wù)、具體內(nèi)容及配套措施，確定了改革的時(shí)間表和路線圖，標(biāo)志著此項(xiàng)改革正式啟動(dòng)。財(cái)政部按照黨中央國(guó)務(wù)院決策部署，扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)工作，取得了階段性進(jìn)展。
推行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革意義重大
通過(guò)建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，以編制和報(bào)告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等報(bào)表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面、準(zhǔn)確反映各級(jí)政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，對(duì)提升政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平，提高政府財(cái)政透明度，改進(jìn)政府績(jī)效管理，落實(shí)政府過(guò)緊日子要求，服務(wù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度是防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制保障。黨的十九大報(bào)告將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，提出要增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。這要求財(cái)政不僅要能夠預(yù)測(cè)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，還要對(duì)自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力有充分了解。當(dāng)前，面對(duì)國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯上升的復(fù)雜局面，通過(guò)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，形成新的財(cái)政政策分析框架具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度是提高財(cái)政透明度的重要舉措。近年來(lái)，我國(guó)政府預(yù)決算公開(kāi)工作取得很大成績(jī)，公開(kāi)范圍不斷擴(kuò)大、公開(kāi)內(nèi)容不斷細(xì)化、公開(kāi)質(zhì)量不斷提高。與社會(huì)公眾期待相比，我國(guó)財(cái)政透明度還有很大提升空間，比如，尚無(wú)法公開(kāi)政府的資產(chǎn)負(fù)債表和收入費(fèi)用表。一些中介機(jī)構(gòu)對(duì)一些地方財(cái)政透明度排名打分不高，也與缺失這些財(cái)務(wù)報(bào)表有關(guān)。建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，盡早向社會(huì)公布反映一級(jí)政府整體財(cái)務(wù)狀況的信息，既是實(shí)現(xiàn)十九屆四中全會(huì)提出“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”的有力抓手，也是貫徹施行政府信息公開(kāi)條例的具體舉措，更是建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的必然要求。
建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度是提升公共財(cái)政管理水平的有力推手。按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，提高公共財(cái)政管理水平不僅要重視收入、支出的流量管理，還要重視政府資產(chǎn)、負(fù)債的存量管理；不僅要重視預(yù)算管理，還要重視政府整體財(cái)務(wù)管理。建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，有利于發(fā)現(xiàn)政府資產(chǎn)、負(fù)債管理中存在的問(wèn)題，對(duì)加強(qiáng)相關(guān)管理發(fā)揮直接牽引作用。
建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度是全面實(shí)施績(jī)效管理的必然要求。2019年政府工作報(bào)告提出“各級(jí)政府必須真正過(guò)緊日子”，這就要求政府會(huì)計(jì)能夠準(zhǔn)確計(jì)量各種政府活動(dòng)的真實(shí)成本。權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)的應(yīng)用，可以為績(jī)效管理提供科學(xué)合理的會(huì)計(jì)信息支持。
建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度是順應(yīng)世界發(fā)展潮流的應(yīng)有之義。目前，編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告已成為國(guó)際公共財(cái)政管理發(fā)展方向。據(jù)世行最新統(tǒng)計(jì)，國(guó)際上已有25%的國(guó)家和地區(qū)實(shí)施了這項(xiàng)改革。G20（20國(guó)集團(tuán)）財(cái)政和央行會(huì)議上審議通過(guò)的數(shù)據(jù)缺口倡議(DGI)要求各成員國(guó)定期公布政府資產(chǎn)負(fù)債表和相關(guān)流量數(shù)據(jù)。IMF（國(guó)際貨幣基金組織）正在建立國(guó)際公共部門資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)庫(kù)，希望我國(guó)提供相關(guān)數(shù)據(jù)。
政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革取得積極進(jìn)展
制度建設(shè)不斷完善。一是不斷完善政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系。二是初步建立起政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制制度框架體系。三是初步理順了政府財(cái)務(wù)報(bào)告與部門決算、行政事業(yè)性資產(chǎn)報(bào)告的關(guān)系。
試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。按照《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》要求，2016年財(cái)政部確定原國(guó)土資源部、原國(guó)家林業(yè)局等2個(gè)中央部門和山西省、黑龍江省、上海市、浙江省、廣東省、海南省和重慶市等7個(gè)地方作為首批試點(diǎn)單位，于2017年著手編制上一年度政府財(cái)務(wù)報(bào)告。2018年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到20個(gè)中央部門和20個(gè)地方，并選擇4個(gè)地方試點(diǎn)編制上下級(jí)合并的行政區(qū)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。2019年，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到40個(gè)中央部門和36個(gè)地方，并選擇12個(gè)地方試點(diǎn)編制上下級(jí)合并的行政區(qū)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。2020年，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的中央部門達(dá)到108個(gè)，地方政府實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
試點(diǎn)工作初見(jiàn)成效。從試點(diǎn)情況看，試點(diǎn)單位都按要求編制并提交了政府財(cái)務(wù)報(bào)告，既較為全面地反映了本部門資產(chǎn)、負(fù)債和收入、費(fèi)用，初步達(dá)到了分析掌握部門單位財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況的目的。在工作組織方面，試點(diǎn)工作發(fā)揮了探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)的作用，形成了一批可復(fù)制、可推廣的做法。在人才隊(duì)伍方面，各單位財(cái)務(wù)人員普遍加深了對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)的理解和掌握，對(duì)于貫徹執(zhí)行新的政府會(huì)計(jì)制度起到一定促進(jìn)作用。在財(cái)政財(cái)務(wù)管理方面，各級(jí)政府財(cái)政部門和單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)了財(cái)政財(cái)務(wù)管理中一些值得重視的問(wèn)題，并予以研究改進(jìn)。
政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革任重道遠(yuǎn)
政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是公共財(cái)政管理領(lǐng)域的新生事物，與傳統(tǒng)的預(yù)算管理有較大不同，不僅涉及理念轉(zhuǎn)變，還涉及會(huì)計(jì)技術(shù)、資產(chǎn)、負(fù)債管理政策等問(wèn)題，技術(shù)性、政策性和敏感性較強(qiáng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。總體上看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革已從夯基壘臺(tái)、立柱架梁進(jìn)入全面推進(jìn)、提質(zhì)定型的階段。
在充分肯定改革前期取得成績(jī)的同時(shí)，還需清醒認(rèn)識(shí)到改革的系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，全面推進(jìn)改革仍面臨很多難啃的硬骨頭。從組織層面看，目前36個(gè)地方已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但部分中央部門還未參加編制，特別是所屬單位多、級(jí)次多、規(guī)模大的中央部門將是政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制難點(diǎn)。從制度層面看，雖已初步構(gòu)建起政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制框架體系，但一些與政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制相關(guān)的政府資產(chǎn)負(fù)債管理制度尚不健全，管理責(zé)任有待明確，確認(rèn)入賬具體操作規(guī)則還需細(xì)化，政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度尚在研究。從信息系統(tǒng)看，高質(zhì)量政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制需要功能完備、運(yùn)行穩(wěn)定的信息系統(tǒng)作為強(qiáng)大支撐，這也是改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制來(lái)自各單位會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)，要發(fā)揮好信息系統(tǒng)支撐作用，必須做好政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)與單位會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的對(duì)接，做好中央政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息系統(tǒng)與地方系統(tǒng)的對(duì)接，必須制定統(tǒng)一、公開(kāi)的系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，保障政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制準(zhǔn)確性和及時(shí)性。從人員隊(duì)伍看，要深入推進(jìn)改革，必須有一支相對(duì)穩(wěn)定的專業(yè)化人才隊(duì)伍支撐。
面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，需要繼續(xù)保持推進(jìn)改革的決心和勇氣，同時(shí)要注意改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，切實(shí)抓好落實(shí)工作。一是樹(shù)立系統(tǒng)思維。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告、資產(chǎn)報(bào)告的關(guān)系，做到信息互通、成果共享，相互銜接，形成工作合力。二是狠抓基礎(chǔ)管理。深刻認(rèn)識(shí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革不只是編報(bào)告，而是要通過(guò)編報(bào)告發(fā)揮改革對(duì)政府財(cái)務(wù)管理水平提升的牽引作用。對(duì)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，要認(rèn)真整改，補(bǔ)齊短板，增強(qiáng)弱項(xiàng)，進(jìn)一步提升管理水平。三是持續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)。不斷完善政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度和政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制制度體系，推動(dòng)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度和公開(kāi)制度，適時(shí)提升相關(guān)制度法律層次。四是完善信息系統(tǒng)建設(shè)。按照預(yù)算管理一體化規(guī)范要求，做好政府財(cái)務(wù)報(bào)告管理系統(tǒng)升級(jí)改造，完善系統(tǒng)功能，滿足業(yè)務(wù)需要，發(fā)揮好信息系統(tǒng)對(duì)改革的支撐作用。五是努力打造人才隊(duì)伍。創(chuàng)新培訓(xùn)方式，做好宣傳工作，著力培養(yǎng)政府財(cái)務(wù)管理人才，充實(shí)引進(jìn)專業(yè)人才，進(jìn)一步提高政府財(cái)務(wù)管理人才隊(duì)伍建設(shè)水平。
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