了解PPP 用好PPP聚焦“山西PPP項(xiàng)目”
當(dāng)下的山西，與全國各地一樣，面臨著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，需要穩(wěn)增長。在此大背景下，推廣PPP模式，無疑是一種好辦法。
所謂PPP模式，即政府和社會資本合作模式。按照《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)201542號）政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益。
PPP模式在山西興起
目前，山西在不斷推出PPP項(xiàng)目，不斷推出促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的新模式。
2015年7月15日，省發(fā)改委正式向社會公布75個(gè)PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會投資參與建設(shè)山西省的重大項(xiàng)目。75個(gè)項(xiàng)目總投資591.4億元，涉及交通設(shè)施、市政設(shè)施和公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。
2015年9月底，財(cái)政部公布了全國第二批政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目，其中山西有3個(gè)項(xiàng)目成功入選，總投資41.5億元。
2015年11月，山西省確定9個(gè)首批PPP示范項(xiàng)目，總投資達(dá)322.03億元。
今年2月19日，由省財(cái)政廳、住建廳與北京首創(chuàng)集團(tuán)、興業(yè)銀行共同發(fā)起設(shè)立山西省改善城市人居環(huán)境PPP投資引導(dǎo)基金成立。該基金由省級母基金和市縣級子基金構(gòu)成。省級母基金先期規(guī)模為16億元，具體由省財(cái)政出資2億元，北京首創(chuàng)集團(tuán)出資2億元，興業(yè)銀行3倍配比出資12億元，加上符合城市人居環(huán)境PPP項(xiàng)目的地級市和縣級市、縣設(shè)子基金，總規(guī)模可達(dá)128億元。基金設(shè)立后，將重點(diǎn)用于城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、園林綠化、地下綜合管廊和軌道交通等八個(gè)方面基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式項(xiàng)目，帶動(dòng)社會投資850億元。
據(jù)了解，目前山西省已經(jīng)建立了省級PPP項(xiàng)目庫，面向全省征集PPP項(xiàng)目，并且將形成常態(tài)化申報(bào)、動(dòng)態(tài)化管理的運(yùn)作模式。此外，山西省還將建立第三方咨詢機(jī)構(gòu)和專家?guī)欤蛏鐣_招聘咨詢機(jī)構(gòu)和專家。
政府在行動(dòng)，民間也在行動(dòng)。
不久前，由山西協(xié)天成律師事務(wù)所、山西四建集團(tuán)有限公司等省內(nèi)多家單位聯(lián)合組織的“2016‘山西省政府與社會資本合作（PPP）春季實(shí)務(wù)論壇”在太原市舉行。與會專家從PPP項(xiàng)目操作流程、物有所值評價(jià)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了探討，一些觀點(diǎn)具有借鑒意義。
PPP項(xiàng)目須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)程序進(jìn)行
山西協(xié)天成律師事務(wù)所高級合伙人王凌文律師在發(fā)言中認(rèn)為，自2014年以來，國務(wù)院及財(cái)政部、發(fā)改委等部門為改變投資模式、提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等領(lǐng)域投資項(xiàng)目的質(zhì)量，進(jìn)而改善政府行為，調(diào)動(dòng)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等項(xiàng)目的投資積極性，先后出臺了一系列規(guī)范性文件，促使政府與社會資本合作項(xiàng)目（PPP）的落地實(shí)施，但項(xiàng)目的實(shí)施必須按照批準(zhǔn)程序執(zhí)行。他強(qiáng)調(diào)了以下五點(diǎn)：
一、項(xiàng)目領(lǐng)域確定在綜合管廊、養(yǎng)老、水利、污染防治、公路、住房等公共項(xiàng)目范疇，須由政府通過文件向全社會公示。
二、項(xiàng)目的采購管理、示范項(xiàng)目、合同管理、金融、政府購買服務(wù)等環(huán)節(jié)，必須全方位按照政策規(guī)定推動(dòng)。
三、地方政府急需相應(yīng)的配套政策出臺，自2014年6月之后，福建、河南等省市政府或財(cái)政廳先后出臺了推廣運(yùn)用PPP模式的具體落地措施。作為山西要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，須在2016年以省人大常委會或省政府出臺PPP地方性法規(guī)或規(guī)章，填補(bǔ)PPP領(lǐng)域的立法空白，。
四、推動(dòng)PPP項(xiàng)目（模式），中介咨詢機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方不能缺失。類似山西省PPP項(xiàng)目研究中心此類決策智囊，應(yīng)成為聯(lián)結(jié)政府與社會相關(guān)機(jī)構(gòu)、社會公眾的橋梁和紐帶。
五、作為政府主管部門的財(cái)政系統(tǒng)，急需制定財(cái)政監(jiān)管、分行業(yè)分領(lǐng)域的合同文本指引等規(guī)范，提高監(jiān)管效率、合同編制效率及談判效率和資產(chǎn)使用率。
如何規(guī)避PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)
山西協(xié)天成律師事務(wù)所白平則律師在發(fā)言中認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)是指那些對于提供服務(wù)或項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上的可能性有直接影響的不確定的結(jié)果。PPP項(xiàng)目總體上風(fēng)險(xiǎn)很大，一是不具備市場化運(yùn)作的條件，二是當(dāng)?shù)毓矙C(jī)構(gòu)沒有能力運(yùn)作。
他認(rèn)為，PPP項(xiàng)目可能遇到的政治與法律風(fēng)險(xiǎn)有12種類型：1.政府行為的短期性及合同期長的風(fēng)險(xiǎn)。2.政治決策失誤/冗長風(fēng)險(xiǎn)。3.許可審批及審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。4.土地獲取風(fēng)險(xiǎn)。5.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。6.政治/公眾反對風(fēng)險(xiǎn)。7.政府信用風(fēng)險(xiǎn)。8.政府官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)。9.政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。10.法律變更風(fēng)險(xiǎn)（包括標(biāo)準(zhǔn)變更、稅收調(diào)整）。11.法律及監(jiān)管體系不完善。12.征用/公有化。
他認(rèn)為，PPP項(xiàng)目可能遇到的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)有8種：1.利率風(fēng)險(xiǎn)。2.外匯風(fēng)險(xiǎn)。3.通貨膨脹。4.融資風(fēng)險(xiǎn)。5.項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。6.市場需求變化風(fēng)險(xiǎn)。7.市場收益不足風(fēng)險(xiǎn)。8.第三方延誤/違約風(fēng)險(xiǎn)。
他認(rèn)為，PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營階段，可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)包括以下32種類型：1.地質(zhì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。2.地面狀況。3.考古和化石。4.路權(quán)和地役權(quán)及與項(xiàng)目用地相通的各種管道。5.與設(shè)計(jì)失誤和具體產(chǎn)出相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。6.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。7.潛在缺陷和范圍變化風(fēng)險(xiǎn)。8.建設(shè)、運(yùn)營成本超支。9.能夠從政府獲得資金的風(fēng)險(xiǎn)、市場和能力風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（項(xiàng)目啟動(dòng)前的資本市場波動(dòng)）。10.工程/運(yùn)營變更。11.社會資本投資者變動(dòng)。12.招標(biāo)競爭不充分。13.項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管不足。14.項(xiàng)目測算方法主觀。15.蘊(yùn)含潛在風(fēng)險(xiǎn)。16.資產(chǎn)轉(zhuǎn)移價(jià)格被低估。17.建設(shè)延誤風(fēng)險(xiǎn)（項(xiàng)目進(jìn)度、竣工風(fēng)險(xiǎn)）。18.特許經(jīng)營方建造失敗或違約風(fēng)險(xiǎn)。19.收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)。20.費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)。21.殘值風(fēng)險(xiǎn)。22.供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。23.組織協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)（管理問題）。24.特許經(jīng)營人能力不足。25.配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)。26.項(xiàng)目績效風(fēng)險(xiǎn)。27.運(yùn)營商之間的協(xié)調(diào)（設(shè)施運(yùn)營商、維護(hù)承包商和政府工作人員）。28.長期資產(chǎn)維護(hù)。29.合同文件沖突/不完備。30.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。31.氣候/地質(zhì)條件。32.訴訟風(fēng)險(xiǎn)/撕毀合同。
他在發(fā)言中說，從一些失敗案例可以看出，一個(gè)項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果，而是多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的組合作用。
他認(rèn)為，PPP項(xiàng)目一般由政府方承擔(dān)法律和政治風(fēng)險(xiǎn)，社會資本方承擔(dān)技術(shù)、融資、運(yùn)營、需求風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方面，各參與方應(yīng)多向PPP項(xiàng)目研究機(jī)構(gòu)咨詢，或?qū)W習(xí)其他案例的經(jīng)驗(yàn)，可以最大限度地避免潛在問題的發(fā)生。讓律師更早地參與進(jìn)來，可以從法律風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。
定量評價(jià)將成為PPP評價(jià)的主要方式
北京華岳聯(lián)合投資管理有限公司副總經(jīng)理盧霞在發(fā)言中認(rèn)為，定量評價(jià)可作為PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績效評價(jià)的參考依據(jù)。因此，定量評價(jià)必將成為PPP物有所值評價(jià)的主要方式。
她在發(fā)言中說，《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》第二十六條規(guī)定，定量評價(jià)是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。具體步驟如下：
（一）根據(jù)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各項(xiàng)財(cái)政支出計(jì)算PPP值?！禤PP物有所值評價(jià)指引（試行）》第二十七條PPP值可等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值，參照《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）及有關(guān)規(guī)定測算。
PPP值=股權(quán)投資現(xiàn)值+運(yùn)營補(bǔ)貼現(xiàn)值+風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)現(xiàn)值+配套投入現(xiàn)值（二）根據(jù)參照項(xiàng)目計(jì)算PSC值?！禤PP物有所值評價(jià)指引（試行）》第二十八條PSC值是以下三項(xiàng)成本的全生命周期現(xiàn)值之和：
（1）參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本；
（2）競爭性中立調(diào)整值；
（3）項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本。
PSC值=參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本+競爭性中立調(diào)整值+項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本（三）比較PPP值和PSC值，得出定量分析結(jié)論。
她在發(fā)言中說，由此可以得出結(jié)論。PPP值小于或等于PSC值的，認(rèn)定為通過定量評價(jià)；PPP值大于PSC值的，認(rèn)定為未通過定量評價(jià)。如果公共部門比較值大于全生命周期政府支出凈成本現(xiàn)值，則意味著政府傳統(tǒng)采購模式成本更高，選擇社會資本是劃算的，而且差值越大，則越應(yīng)該采用PPP模式。反之，亦然。
PPP模式倒逼設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型
中北工程設(shè)計(jì)咨詢有限公司副總經(jīng)理兼山西分公司總經(jīng)理石玉山在發(fā)言中說，基于PPP模式對于工程建設(shè)交易模式與交付方式的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會等多元主體之間的良性互動(dòng)和各自定位，明確平等的責(zé)任義務(wù)。在此模式下，工程建設(shè)的主體發(fā)生變化，社會投資人替代政府承擔(dān)建設(shè)單位的職能與風(fēng)險(xiǎn)，因此其對于項(xiàng)目全過程的各類咨詢、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營等服務(wù)的需求也發(fā)生變化，由過去對純流程型服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)利益共享、追求整體效益的伙伴型關(guān)系。
在此背景下，對于設(shè)計(jì)企業(yè)以及相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，仍按傳統(tǒng)的營銷、生產(chǎn)、人力資源的配置模式已經(jīng)無法滿足PPP模式下投資人與各方的需求，如何轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，成為相關(guān)企業(yè)共同思考的新命題。
他認(rèn)為，PPP可以視為公共部門重組的一部分，是廣義的政府職能轉(zhuǎn)變的一部分，在這個(gè)新的定位過程中，政府從直接的公共服務(wù)生產(chǎn)商轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)者和規(guī)則制定者。
政府部門通過PPP模式轉(zhuǎn)移相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，而投資方在承接這樣的風(fēng)險(xiǎn)，這就要求投資方必須具備全過程的專業(yè)能力或整合有風(fēng)險(xiǎn)承受能力的專業(yè)合作伙伴以化解和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
在PPP模式下，供求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，政府由投資建設(shè)變?yōu)椴少彯a(chǎn)品與服務(wù)，投資方由接受委托實(shí)施建造變?yōu)橥ㄟ^資源整合向業(yè)主提供全生命周期的產(chǎn)品與服務(wù)。
而對服務(wù)的需求由建設(shè)期的審批流程導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槿芷诘倪\(yùn)營導(dǎo)向，需要的是整體解決方案，在項(xiàng)目的不同階段如何通過選擇專業(yè)化的服務(wù)商來化解相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，變委托關(guān)系為伙伴關(guān)系。
他認(rèn)為，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)必須轉(zhuǎn)型。因?yàn)椋O(shè)計(jì)服務(wù)最終將由傳統(tǒng)模式的甲方主導(dǎo)、審批流程導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┱w解決方案、決策支持方案、運(yùn)營模擬方案等。
而隨著工程項(xiàng)目的不斷演變與整合，需要幾種方向性整合資源，提供更為綜合全面的專業(yè)服務(wù)與更為有機(jī)的產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，諸如EPC模式將變?yōu)橹髁?，而綜合性多行業(yè)EPC或設(shè)計(jì)咨詢服務(wù)的需求也將成為PPP項(xiàng)目投資人的首選。（EPC，即設(shè)計(jì)-采購-施工一條龍，是以向業(yè)主交付最終產(chǎn)品和服務(wù)為目的，對整個(gè)工程項(xiàng)目實(shí)行整體構(gòu)思、全面安排、協(xié)調(diào)運(yùn)行的前后銜接緊密的承包模式。其顯著的特點(diǎn)是以設(shè)計(jì)為主導(dǎo)，采用固定總價(jià)合同。）
設(shè)計(jì)的專業(yè)化服務(wù)與綜合性開放平臺的結(jié)合是新的服務(wù)模式的基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)院或設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)必須提供綜合解決方案供甲方與項(xiàng)目各方參考決策。
他認(rèn)為，PPP模式的興起，要求工程設(shè)計(jì)咨詢企業(yè)的設(shè)計(jì)產(chǎn)品也必須創(chuàng)新。
因?yàn)椋S著國家提出的雙創(chuàng)、供給側(cè)改革，產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新才能有生存空間，僅能提供同質(zhì)化、低質(zhì)化、單一化產(chǎn)品的企業(yè)必將消失。
PPP模式對于設(shè)計(jì)產(chǎn)品或者投資產(chǎn)品的需求更為多樣化、差異化，設(shè)計(jì)院或設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)必須能提供符合該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)產(chǎn)品，如商業(yè)辦公建筑、高速公路、水利樞紐、管廊等。
而隨著PPP模式的不斷演繹，以及國家對于多規(guī)合一的提倡，政府與投資人對于多產(chǎn)品組合、復(fù)雜產(chǎn)品的需求越來越旺盛，例如：城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、棚戶區(qū)改造、旅游開發(fā)、城市綜合體、綜合交通樞紐、多方式能源綜合供應(yīng)體系……
他認(rèn)為，為服務(wù)提供商，服務(wù)機(jī)構(gòu)必須圍繞國家政策、投資模式的變化轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新，提升服務(wù)能力與產(chǎn)品品質(zhì)。這是一個(gè)壯士斷腕的轉(zhuǎn)型考驗(yàn)，傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)與從業(yè)者必須摒棄原有的理念與價(jià)值觀。設(shè)計(jì)者將以更加公正的心態(tài)向社會提供服務(wù)。
轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新需要對于項(xiàng)目全生命周期各方面專業(yè)知識不斷整合學(xué)習(xí)，商業(yè)模式、營銷模式與人力資源配置模式也必將重新構(gòu)建，需要一個(gè)開放的平臺和合理的商業(yè)模式、合伙模式將優(yōu)秀人才、團(tuán)隊(duì)與技術(shù)有機(jī)整合，為政府與社會投資人提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)。
緊抓PPP機(jī)遇，助力城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
PPP模式在山西的興起，意味著山西省在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式方面穩(wěn)步向前。同時(shí)，也表明山西正力圖通過政府與民企的合作，激活民間資本，激發(fā)市場活力，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。這成為許多企業(yè)眼中的機(jī)遇。山西四建集團(tuán)有限公司投資事業(yè)部總經(jīng)理閆駿強(qiáng)在發(fā)言中認(rèn)為，要緊抓PPP機(jī)遇，助力城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
他在發(fā)言中說，PPP可以說是政策型機(jī)遇，但做好這件事依然充滿挑戰(zhàn)。山西四建集團(tuán)有限公司結(jié)合社會多家企業(yè)PPP模式的運(yùn)行模式及自身的特點(diǎn)，形成了自己的一套運(yùn)行模式。成立PPP領(lǐng)導(dǎo)工作小組，集合各相關(guān)業(yè)務(wù)部門開始逐步對接學(xué)習(xí)了解PPP業(yè)務(wù)。成立投資事業(yè)部，組織專門力量實(shí)質(zhì)性開展對接PPP業(yè)務(wù)，初步取得了階段性成果。
他認(rèn)為企業(yè)在PPP項(xiàng)目選擇上，要選取國家級、省級示范項(xiàng)目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項(xiàng)目等PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫中的執(zhí)行項(xiàng)目，以保證項(xiàng)目獲得政府預(yù)算安排支出資金。
PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中會遇到不少概念性的問題，如PPP是拉長版BT、PPP是政府負(fù)債的新平臺、PPP完全依靠社會資本等。對于這些問題應(yīng)有相應(yīng)的處理措施、對策。社會資本參與項(xiàng)目全生命周期設(shè)計(jì)、總投資成本及合理利潤率、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等。
他介紹說，山西四建集團(tuán)有限公司積極參與PPP模式的目標(biāo)在于加快在地方政府城市公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場布局，成為省內(nèi)或國內(nèi)各級政府理想的公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資運(yùn)營管理商。
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