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湖南省如何推進(jìn)預(yù)算改革
截至3月8日，102家省直部門全部公開了2016年部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)，比《預(yù)算法》規(guī)定時(shí)限還提前了兩天。這意味著省級預(yù)算公開成為一種新常態(tài)，也是我省預(yù)算管理制度改革的新進(jìn)展。在財(cái)政“過緊日子”的新階段，我省把預(yù)算改革作為全面深化財(cái)稅體制改革的“重頭戲”，特別是從做實(shí)收入、統(tǒng)籌財(cái)力、規(guī)范債務(wù)、公開預(yù)算等方面入手，管好用好“錢袋子”，蹄疾步穩(wěn)，攻堅(jiān)前行，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算改革。
做大做好“蛋糕”，防止“寅吃卯糧”
收入是預(yù)算的基礎(chǔ)。俗話說，“巧婦難為無米之炊”。以往，財(cái)政的“米缸”中，有些“米”的質(zhì)量并不好。在預(yù)算改革中，我省把做大做好財(cái)政收入“蛋糕”作為重要任務(wù)，促進(jìn)財(cái)政收入總量質(zhì)量雙提升。
財(cái)源“補(bǔ)短板”。創(chuàng)新財(cái)源涵養(yǎng)模式，調(diào)整優(yōu)化支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，建立財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長機(jī)制。通過股權(quán)投資基金、特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣工程、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)“135”工程、減稅降費(fèi)等，著力補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)發(fā)展中縣域經(jīng)濟(jì)、非公經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)及金融服務(wù)業(yè)等“四大短板”，讓財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性互動(dòng)。
收入“擠水分”。實(shí)行收入預(yù)算彈性控制，重點(diǎn)治理虛增收入行為，力爭形成有質(zhì)量、可持續(xù)的收入穩(wěn)定增長機(jī)制。我省在全國率先將收入預(yù)算由約束性指標(biāo)改為預(yù)期性指標(biāo)，不再作為硬性任務(wù)要求。財(cái)政、審計(jì)聯(lián)動(dòng)“打假”，建立財(cái)力分配與收入質(zhì)量掛鉤的激勵(lì)和約束機(jī)制，在2015年、2016年增設(shè)收入質(zhì)量改善指標(biāo)，虛增財(cái)政收入的市縣一經(jīng)查處，一律按虛增額度的10％扣減轉(zhuǎn)移支付資金。近兩年，全省6個(gè)市（州）、63個(gè)縣（市、區(qū)）非稅收入占比下降，非稅收入過快增長勢頭得到遏制。財(cái)政“錢袋子”開始慢慢鼓起來，裝的都是真金白銀。
債務(wù)“進(jìn)籠子”。債務(wù)資金是政府收入的重要來源，其本質(zhì)是用將來的資金和社會(huì)閑置資金來加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。我省“開前門、堵后門、筑圍墻”，將政府債務(wù)納入預(yù)算“籠子”，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對地方政府納入預(yù)算管理的存量債務(wù)，分批發(fā)行政府債券置換。對市縣債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，合理控制增量。省級重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)預(yù)算編制范圍，今年由交通擴(kuò)大到水利、能源、保障性住房等民生領(lǐng)域。完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)開展分色分類預(yù)警。
推進(jìn)財(cái)力統(tǒng)籌，資金“化零為整”
以往“以收定支、收支掛鉤、切塊安排”的分配模式，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，肢解了政府預(yù)算安排，也容易導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)財(cái)政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”“敞口花錢”等問題。我省著力推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出。
預(yù)算“全口徑”。加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等“四部預(yù)算”的“統(tǒng)籌、統(tǒng)編、統(tǒng)批、統(tǒng)管”，統(tǒng)一財(cái)力配置。也就是說，將政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，并且加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算銜接統(tǒng)籌的力度。今年，國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例由15%提高到19%；將水土保持補(bǔ)償費(fèi)等5項(xiàng)基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排；政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過當(dāng)年收入30%的部分，調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用；取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)等專項(xiàng)收入?？顚Ｓ玫囊?guī)定，全部納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。
基層“擴(kuò)兩權(quán)”。省對市縣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付盡可能采取客觀指標(biāo)按因素法分配，將項(xiàng)目的確定權(quán)和資金分配權(quán)下放到市縣，由市縣發(fā)揮信息充分和貼近基層的優(yōu)勢，可在不改變資金類級科目用途的基礎(chǔ)上，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合使用。
跨年“調(diào)豐枯”。一座水庫，主要作用是攔洪錯(cuò)峰，也就是調(diào)節(jié)豐枯。我省建立編制中期規(guī)劃、實(shí)行跨年預(yù)算平衡的新型預(yù)算控制方式，提高預(yù)算編制的前瞻性和財(cái)政規(guī)劃的約束力，發(fā)揮財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”和逆周期調(diào)節(jié)作用。今年，首先試編省級重大交通、水利、能源和保障性住房建設(shè)中期（2016-2018年）財(cái)政規(guī)劃，再逐步擴(kuò)大到其他領(lǐng)域。一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出等方式彌補(bǔ)，以豐補(bǔ)歉，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。
專項(xiàng)“一盤棋”。促進(jìn)各口各部門專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合，省級財(cái)政專項(xiàng)資金由上千項(xiàng)壓減到2016年的82項(xiàng)，基本打破了過去一個(gè)部門管理幾個(gè)專項(xiàng)，資金散小、分割固化的格局，集中力量辦大事。同時(shí)，實(shí)行“一個(gè)專項(xiàng)，一個(gè)辦法”，逐一明確每一項(xiàng)專項(xiàng)資金的政策目標(biāo)、設(shè)置年限、使用方向、資金申報(bào)、評審流程、分配辦法、資金下達(dá)、公開方式、績效與監(jiān)督等，大幅壓縮自由裁量權(quán)。
規(guī)范財(cái)政支出，打造“透明預(yù)算”
我省是人口大省、財(cái)政窮省，規(guī)范財(cái)政支出、發(fā)揮財(cái)政資金最大效益至關(guān)重要。通過預(yù)算公開、預(yù)算執(zhí)行、績效評價(jià)等改革，打造“透明預(yù)算”，確保把錢用在刀刃上。
賬本“陽光化”。陽光，是最好的消毒劑。我省將預(yù)算公開作為一項(xiàng)“利器”，通過公開、透明倒逼和推進(jìn)預(yù)算改革。除納入涉密清單的事項(xiàng)外，財(cái)政安排的其他所有資金都要向社會(huì)公開，做到“非涉密、全公開”。財(cái)政部部長樓繼偉評價(jià)此舉“有力度、有特色”。2015年和2016年，政府預(yù)算公開已全部細(xì)化到“項(xiàng)”級科目，部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了除涉密部門外的全覆蓋。專項(xiàng)資金實(shí)行制度辦法、申報(bào)流程、評審公示、分配結(jié)果、績效評價(jià)等全過程公開。我省還將建立統(tǒng)一的財(cái)政資金申報(bào)平臺，解決資金多頭申報(bào)問題，提高資金分配的科學(xué)性和透明度。
執(zhí)行“有時(shí)限”。預(yù)算執(zhí)行方面，建立提前準(zhǔn)備、限時(shí)下達(dá)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、定期清理、依法監(jiān)督的約束機(jī)制，提高管理效率和資金時(shí)效，避免資金趴在賬上“打呼?！?。對中央財(cái)政提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金，除必須由省級直接安排支出的部分外，省級財(cái)政應(yīng)將其余部分全部提前下達(dá)市縣財(cái)政；對中央下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金一般應(yīng)在接到文件后30日內(nèi)分配下達(dá)。每年10月，省直各部門要對預(yù)算執(zhí)行率進(jìn)行全面評估；對當(dāng)年執(zhí)行率不到70%的項(xiàng)目資金，報(bào)批后可調(diào)整用于其他急需資金支持的領(lǐng)域。從2015年起，一般公共預(yù)算的結(jié)余資金、超過2年以上的項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金和政府性基金超額結(jié)轉(zhuǎn)資金，全部用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。
績效“可評價(jià)”。錢花出去了，效果如何？我省推行支出績效評價(jià)，對支出效果給予“好評”或“差評”。近兩年，調(diào)煤保電等5項(xiàng)專項(xiàng)資金，因政策實(shí)施環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化或使用績效不高而被壓縮調(diào)整。今年起，我省還建立對市縣財(cái)政管理績效綜合評價(jià)機(jī)制，將14個(gè)市（州）和123個(gè)縣（市、區(qū)）都納入評價(jià)范圍，從實(shí)施透明預(yù)算、盤活存量資金、加強(qiáng)債務(wù)管理、控制財(cái)政供養(yǎng)人員增長等7個(gè)方面，逐項(xiàng)計(jì)分。
作為財(cái)稅改革的“龍頭”，我省預(yù)算改革已取得決定性進(jìn)展，并將繼續(xù)完善。我們相信，精打細(xì)算的湖南“大賬房”，一定能為加快全面建成小康社會(huì)提供更有力的支撐。
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