為何八成政府采購由私法人代理
來源：中國政府采購招標(biāo)網(wǎng) 時(shí)間：2008/10/22
目前，我國每年大概有2萬億元（還不包括國債、世行貸款、亞行貸款等）貨物、工程和服務(wù)的政府采購項(xiàng)目，分別由公法人和私法人代理采購。其中，私法人即各類招標(biāo)公司代理采購的規(guī)模約占80％以上。這種情形在實(shí)施政府采購法律制度的國家和地區(qū)是非常罕見的。
究其原因，一是根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》，使用公共資金的各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織、國有企業(yè)等采購人，可以將貨物、工程和服務(wù)的招標(biāo)采購項(xiàng)目完全托付給私法人代理采購。
二是我國《政府采購法》雖然建立了以滿足公共利益為目的、以提高政府效能和采購規(guī)模、節(jié)約公共資金為目標(biāo)的公法人，即各級(jí)政府依法設(shè)立的本級(jí)政府采購中心，但現(xiàn)行《政府采購法》不僅沒有對(duì)法定代理和委托代理進(jìn)行界定和區(qū)分，且鼓勵(lì)、允許私法人繼續(xù)全程代理政府采購項(xiàng)目，致使政府采購領(lǐng)域暗箱操作現(xiàn)象屢見不鮮，不能達(dá)到政府采購的立法目標(biāo)。
為此，本文擬對(duì)我國現(xiàn)行政府采購的委托代理和法定代理兩種制度進(jìn)行分析，為政府采購實(shí)踐和今后的立法提供參考。
政府采購中的委托代理
在《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》頒布實(shí)施之前，我國有關(guān)代理的法律主要散見于私法方面的規(guī)定，如《民法通則》、《合同法》等民事法律以及相關(guān)的司法解釋。
《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的代理制度是基于私法上的規(guī)定，純系委托代理；而我國《政府采購法》所規(guī)定的代理制度既包括私法方面的委托代理，也包括公法意義上的法定代理。其中委托代理主要針對(duì)三大類采購：一是沒有納入政府集中采購目錄的貨物、工程和服務(wù)；二是沒有達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)；三是超過限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)。
根據(jù)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，凡是涉及國家重大投資項(xiàng)目，比如大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目；等等，對(duì)于這些政府采購項(xiàng)目，采購人均可自由委托私法人進(jìn)行代理，有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。這部法律正式實(shí)施后，全國各個(gè)行業(yè)、城鄉(xiāng)各個(gè)角落，先后成立了數(shù)千家各種形式的招標(biāo)公司，承攬招標(biāo)生意。
這些形形色色的私法人，為了生存和發(fā)展，必須對(duì)采購人施展渾身解數(shù)，且必須做到言聽計(jì)從、百依百順。而作為采購人的各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織、國有企業(yè)的重大項(xiàng)目主管人員，為了使手中有限的資源創(chuàng)造更大的利潤空間，也必須與值得信賴的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行“合作”。如果代理人不按照委托人的要求進(jìn)行代理，一方面，作為采購部門的委托人可以隨時(shí)解除委托合同，另一方面，也可能這次的委托合同就是“一錘子”買賣，不聽話的私法人可能永遠(yuǎn)不會(huì)再從采購部門承攬到新的招標(biāo)代理采購業(yè)務(wù)。因此，在這種法律制度下，公開招標(biāo)的采購形式往往為采購人與私法人隱秘控制，成為共謀“權(quán)力租金”的“合法”場(chǎng)所。比如“中國政府采購第一案”，就被外界質(zhì)疑采購人與私法人所控制的項(xiàng)目造成國家多支付1359多萬元。
需要指出的是，《招標(biāo)投標(biāo)法》既沒有規(guī)定政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等；也沒有規(guī)定政府采購應(yīng)當(dāng)采購“國貨”即本國貨物、工程和服務(wù)，致使實(shí)踐中，各類私法人按照《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行國際招標(biāo)采購的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公法人所執(zhí)行的政府采購規(guī)模。
政府采購中的法定代理
所謂法定代理，是指不是遵循意思自治和彼此信賴原則建立的委托關(guān)系，而是由法律按照一定的社會(huì)關(guān)系直接規(guī)定的代理。其代理權(quán)不是來自于委托人的授權(quán)，而是基于法律的直接規(guī)定。實(shí)施政府采購制度的國家和地區(qū)，其重大項(xiàng)目貨物、工程和服務(wù)的法定代理機(jī)構(gòu)一般都是由國家依照法律專門設(shè)立的公法人。
我國《政府采購法》頒布實(shí)施后，從中央到地方，基本上都設(shè)立了本級(jí)政府采購中心，統(tǒng)一執(zhí)行貨物、工程和服務(wù)的采購職能和管理職能。按照《政府采購法》規(guī)定，納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購；未納入該目錄的，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。
這里需要指出的是，我國法律所規(guī)定的比較獨(dú)特的集中采購目錄，實(shí)踐中為政府采購監(jiān)督部門提供了極大的主觀隨意性，為各級(jí)財(cái)政部門謀取“權(quán)力租金”提供了自由空間和便利。這有悖于國際上的政府采購法律制度。
從一系列強(qiáng)制性法律規(guī)范來看，各級(jí)政府采購中心的法定職責(zé)和法定代理權(quán)均屬于法律所明確規(guī)定的，均非與采購人經(jīng)過充分磋商所約定的內(nèi)容，也不是與采購人基于自愿基礎(chǔ)產(chǎn)生的代理權(quán)限。但令人遺憾的是，《政府采購法》的相關(guān)條款并沒有明確區(qū)分法定代理和委托代理之間的法律關(guān)系，不論是公法人的集中采購機(jī)構(gòu)，還是私法人的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行法律一概稱之為采購代理機(jī)構(gòu)。
不僅如此，《政府采購法》第十九條、第二十條又畫蛇添足，作出與《招標(biāo)投標(biāo)法》雷同的規(guī)定，即采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購人指定采購代理機(jī)構(gòu)。采購人依法委托采購代理機(jī)構(gòu)辦理采購事宜的，應(yīng)由采購人與采購代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)。
由此，公法人的集中采購機(jī)構(gòu)與采購人之間的法定代理權(quán)又變成了私法上的委托代理關(guān)系，從而在實(shí)踐中給相關(guān)部門理解和適用法律造成了極大的法律障礙。
綜上所述，我國政府采購的代理制度不僅存在著兩部法律的沖突，且同一部法律的條款之間也存在著相互矛盾：雖然規(guī)定了法定代理和委托代理，但未界定和區(qū)別兩者之間的法律關(guān)系，不利于相關(guān)部門在實(shí)踐中有效執(zhí)行。
為了節(jié)約公共資金，打擊政府采購領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政府采購的立法目標(biāo)和政策功能，與國際上的政府采購制度接軌，我國必須限制私法人的代理范圍，擴(kuò)大公法人的政府采購規(guī)模。未來的立法應(yīng)該取消被各級(jí)財(cái)政部門控制的政府采購集中采購目錄，進(jìn)一步明確和完善集中采購機(jī)構(gòu)的法律地位和法定代理權(quán)限。 作者：谷遼海