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政府采購(gòu)應(yīng)為供給側(cè)改革全面落實(shí)發(fā)揮作用
2016-04-14
黨中央、國(guó)務(wù)院在對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出科學(xué)的研判和定性之后，尤其是在確定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，提出了新的改革策略，即強(qiáng)化供給側(cè)改革。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是供需結(jié)構(gòu)再平衡的內(nèi)在要求，也是我國(guó)當(dāng)下各個(gè)領(lǐng)域落實(shí)執(zhí)行的決定性政策。
政府采購(gòu)兼具需求側(cè)和供給側(cè)改革雙引擎
2015年11月，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升。
2016年1月習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上再一次強(qiáng)調(diào)：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會(huì)生產(chǎn)力水平，落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想。要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，從生產(chǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減少無(wú)效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。
不難看出，面對(duì)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，僅從需求側(cè)著手已經(jīng)難以發(fā)揮應(yīng)有效果，而應(yīng)該從供給與需求雙側(cè)入手，尤其要增加有效供給。而就行政改革而言，供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)就是改革政府公共政策的供給方式，即改革公共政策的制定、輸出、執(zhí)行以及修正和調(diào)整方式，更好地與市場(chǎng)導(dǎo)向相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。說(shuō)到底，供給側(cè)改革，就是按照市場(chǎng)導(dǎo)向的要求來(lái)規(guī)范政府的權(quán)力和約束政府的各種行為。
政府集中采購(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下特有產(chǎn)物，連接著政府的需求和市場(chǎng)的供給。政府集中采購(gòu)制度完善程度和能夠得以執(zhí)行直接決定著政府需求和市場(chǎng)供給的有效性，也決定著政府需求和市場(chǎng)供給的有效對(duì)接。所以，政府采購(gòu)不同一般意義上的購(gòu)買行為，在需求側(cè)具有超越私人消費(fèi)的特有功效;而就供給側(cè)而言，政府采購(gòu)最能感知市場(chǎng)，更能引領(lǐng)市場(chǎng)、改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，具有推動(dòng)供給側(cè)改革的最強(qiáng)驅(qū)動(dòng)力。所以，客觀地說(shuō)政府采購(gòu)是供給側(cè)和需求側(cè)改革的雙引擎。
政府購(gòu)買作為需求側(cè)不同于一般意義的需求
需求是發(fā)展的永恒動(dòng)力，需求側(cè)作為與供給側(cè)對(duì)應(yīng)一側(cè)，即使在強(qiáng)化供給側(cè)改革的今天仍然應(yīng)該受到重視。供需平衡是經(jīng)濟(jì)自始至終所追求的目標(biāo)之一，在供給側(cè)改革越來(lái)越被關(guān)注的今天，并不意味著需求側(cè)不重要，中國(guó)供給側(cè)改革的發(fā)展在很多方面需要需求側(cè)的相關(guān)改革來(lái)配合。需求管理政策重在解決總量問(wèn)題，注重調(diào)控。而政府采購(gòu)作為需求管理政策工具，具有超越一般意義上的需求。
政府采購(gòu)是拉動(dòng)內(nèi)需的根本動(dòng)力。需求結(jié)構(gòu)由投資、出口和消費(fèi)“三駕馬車”組成，改善我國(guó)現(xiàn)階段需求結(jié)構(gòu)的方向即是為了提高消費(fèi)在需求結(jié)構(gòu)中的比重。國(guó)內(nèi)最終消費(fèi)由居民消費(fèi)和政府消費(fèi)構(gòu)成。政府消費(fèi)在作用上不僅維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，更重要的是承擔(dān)公共職能，增進(jìn)公共福利。按照透明國(guó)際公布的數(shù)據(jù)，在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府采購(gòu)占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的15%~30%,一些國(guó)家甚至有更高的比例。而我國(guó)根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為17305.34億元，比上年增長(zhǎng)5.6%，占GDP的比重僅僅為2.7%。可見(jiàn)我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展?jié)摿€是很大的。未來(lái)中國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展將會(huì)對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需產(chǎn)生根本性的影響。
政府采購(gòu)是提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)部署的戰(zhàn)略工具。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略部署中，有一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略工具就是該國(guó)的內(nèi)需。評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，本國(guó)的內(nèi)需是四大競(jìng)爭(zhēng)要素之一，也被稱之為“產(chǎn)業(yè)沖刺的動(dòng)力”。在各國(guó)所有的產(chǎn)業(yè)中，本國(guó)內(nèi)需是所有國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心影響力。衡量一個(gè)國(guó)家是否具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的內(nèi)需往往有三個(gè)要求：即合理的細(xì)分市場(chǎng)、內(nèi)行而挑剔的客戶，以及符合大勢(shì)所趨的需求變化動(dòng)向。不難看出，只有作為需求側(cè)的政府采購(gòu)才能滿足這個(gè)要求。所以，作為一項(xiàng)戰(zhàn)略工具，政府采購(gòu)競(jìng)相被發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視，且廣泛適用。在美國(guó)，許多創(chuàng)新技術(shù)的成功研制也都得益于政府(尤其在國(guó)防)采購(gòu)中具有前瞻性和高風(fēng)險(xiǎn)性的技術(shù)需求?；ヂ?lián)網(wǎng)的研究最早是出現(xiàn)在美國(guó)國(guó)防部為滿足戰(zhàn)爭(zhēng)通信需要而進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)中。GPS全球定位系統(tǒng)和CDMA手機(jī)系統(tǒng)也都是源自美國(guó)的國(guó)防采購(gòu)。其他發(fā)達(dá)國(guó)家，如歐盟各國(guó)、日本、韓國(guó)也同樣廣泛適用政府采購(gòu)這一戰(zhàn)略工具。
政府采購(gòu)是科技創(chuàng)新的最大支撐。社會(huì)一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會(huì)比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進(jìn)。企業(yè)生產(chǎn)的最終目的就是為了滿足需求，而政府本身可以通過(guò)其巨額采購(gòu)激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新積極性，政府對(duì)公共物品、工程和服務(wù)的采購(gòu)在其招投標(biāo)通知中已然將技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)說(shuō)明，其內(nèi)涵的技術(shù)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)加強(qiáng)自身技術(shù)的革新。政府采購(gòu)所創(chuàng)造巨額需求有利于引導(dǎo)企業(yè)加快自我創(chuàng)新步伐。想要有創(chuàng)新，就一定會(huì)有成本;中國(guó)企業(yè)的科技創(chuàng)新，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也需要資金支持。政府采購(gòu)的優(yōu)惠政策可以扶持本國(guó)企業(yè)的科技創(chuàng)新，例如創(chuàng)立本國(guó)企業(yè)的優(yōu)先制度;采購(gòu)高新技術(shù)產(chǎn)品時(shí)，政府從研發(fā)期開(kāi)始投資;完善我國(guó)技術(shù)采購(gòu)立法等等。
供給側(cè)改革需要發(fā)揮政府購(gòu)買的價(jià)值引領(lǐng)
推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的戰(zhàn)略行動(dòng)，為新常態(tài)下“怎么干”指明了方向。具體說(shuō)來(lái)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要更多地發(fā)揮好企業(yè)和個(gè)人的作用。政府的主要職責(zé)是把法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定好，給企業(yè)和市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，提高其積極性和創(chuàng)造性。除此之外，政府還可以發(fā)揮政府采購(gòu)價(jià)值引領(lǐng)作用。
政府采購(gòu)促進(jìn)改變政府的行為模式。政府采購(gòu)將原本由政府自身提供公共服務(wù)這一任務(wù)交由多元社會(huì)主體承擔(dān)，由更具專業(yè)性與積極性的社會(huì)組織提供公共物品與服務(wù)，打破原本政府在公共供給上的壟斷局面。E.S.薩瓦斯認(rèn)為，“政府”這個(gè)詞的詞根來(lái)自希臘文，意思是“操舵”。政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳;直接提供服務(wù)就是劃槳，而政府并不擅長(zhǎng)劃槳。行為模式的改變直接促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變自身職能，政府采購(gòu)將政府從原本大量技術(shù)與專業(yè)性的事務(wù)中解脫出來(lái)，而更集中地應(yīng)對(duì)決策的制定與選擇，改變以前的全能型政府模式，促進(jìn)自我革新。
政府采購(gòu)引領(lǐng)著市場(chǎng)的理性發(fā)展。市場(chǎng)的理性發(fā)展來(lái)源于對(duì)市場(chǎng)的理性認(rèn)知，信息的不對(duì)稱導(dǎo)致投資決策的非理性，中國(guó)日益壯大的民間資本往往容易受到政府決策變動(dòng)的影響。政府本身作為信息的最大擁有者，其決策與行為應(yīng)該引導(dǎo)市場(chǎng)的理性發(fā)展。隨著采購(gòu)規(guī)模的不斷增加，政府巨額采購(gòu)的一舉一動(dòng)，產(chǎn)生的“風(fēng)向標(biāo)”作用程度隨之增加。市場(chǎng)的繁榮程度離不開(kāi)政府自身的投資與消費(fèi)，而市場(chǎng)的理性繁榮程度又與政府所倡導(dǎo)的公共理性密切相關(guān)。政府采購(gòu)作為政府行為，其本身傳遞的公共性價(jià)值理念，自發(fā)地引領(lǐng)市場(chǎng)的價(jià)值理性發(fā)展。
政府采購(gòu)直接調(diào)整著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化并不僅僅意味著各個(gè)產(chǎn)業(yè)占GDP的比重高低，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展水平和所產(chǎn)產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的高低。政府采購(gòu)本身數(shù)額巨大，且未來(lái)規(guī)模繼續(xù)上升的同時(shí)，采購(gòu)的種類及要求也將發(fā)生改變。政府采購(gòu)最初的目的是提高財(cái)政資金使用效率，維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，而今天政府采購(gòu)本身所具有政策功能使其以一種戰(zhàn)略的高度而被廣泛關(guān)注。作為一種政府宏觀調(diào)控行為，政府采購(gòu)不僅僅具有規(guī)范的作用，更具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善社會(huì)治理的功能?？梢灶A(yù)測(cè)，政府采購(gòu)比重中，綠色采購(gòu)及創(chuàng)新采購(gòu)的份額將會(huì)持續(xù)增加，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)企業(yè)，尤其是知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用會(huì)不斷增大，同時(shí)由于政府服務(wù)采購(gòu)自身的長(zhǎng)期性復(fù)雜性等特點(diǎn)而提出的要求標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)帶動(dòng)企業(yè)自身的升級(jí)革新連帶提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的質(zhì)量。
政府采購(gòu)直接決定著產(chǎn)品的供給質(zhì)量。公共產(chǎn)品由于本身所有的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，使其不能僅僅作為一般商品來(lái)對(duì)待。社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求隨著時(shí)代的發(fā)展也逐漸產(chǎn)生變化，從最初的政府“守夜人”需求，到后來(lái)的政府參與調(diào)控經(jīng)濟(jì)，提供社會(huì)就業(yè)，再到今天大眾對(duì)自然社會(huì)環(huán)境的質(zhì)量要求與制度供給等等。政府采購(gòu)作為政府的治理工具，其價(jià)值依歸始終在于實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值目標(biāo)，增進(jìn)社會(huì)福利。在未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)中，政府采購(gòu)尤其是政府購(gòu)買公共服務(wù)，無(wú)疑會(huì)通過(guò)公私合作伙伴關(guān)系模式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供機(jī)制的多元化與高效化。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)方式與合作伙伴的選擇來(lái)確保產(chǎn)品的最優(yōu)化，通過(guò)采購(gòu)制度的建立來(lái)保障質(zhì)量實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)期化。
綜上，從供給側(cè)看，政府采購(gòu)改革作為我國(guó)行政改革的一個(gè)重要內(nèi)容，對(duì)于改變政府的行為模式、尤其是改變政府任性購(gòu)買、遏制采購(gòu)腐敗行為、發(fā)揮采購(gòu)政策功能等方面起到了決定性作用。所以從這個(gè)角度看，政府集中采購(gòu)改革實(shí)質(zhì)就是供給側(cè)改革的內(nèi)容。
(作者單位： 王叢虎：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院公共管理學(xué)院/王曉鵬：西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 )
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
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