PPP在片區(qū)開發(fā)中的難點及處置方案
經(jīng)過兩年的發(fā)展，在單一項目中運用PPP模式已日漸成熟，有據(jù)可依、有案例可參考。相較之下，在片區(qū)開發(fā)中運用PPP模式就要復雜得多。本文主要就片區(qū)開發(fā)中運用PPP的難點及處置方案展開探討。（本文已刊登在中國財政雜志11期）
PPP在片區(qū)開發(fā)中的難點及處置方案
在近兩年的操作實踐中，PPP在緩解地方政府債務壓力和推動公共資源配置市場化改革方面日益凸顯出優(yōu)越性。十八屆三中全會明確強調(diào)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮作用。PPP的實施有助于發(fā)揮市場在資源配置中的作用，這在一定層面上響應了國家供給側(cè)改革的呼聲。
在PPP項目實操中，其核心理念在于政府與社會資本“合作共贏，風險共擔”，經(jīng)過兩年的發(fā)展，在單一項目中運用PPP模式已日漸成熟，至少是有據(jù)可依、有案例可參考，比如污水處理、城市生活垃圾處理、學校醫(yī)院、軌道交通等領域都有成功案例可供參考。從目前落地的PPP項目來看，很大一部分采取BOT模式，即“建設—運營—移交”，操作起來就是具體細節(jié)的落實，使之合法合規(guī)，且在財務上具備+可操作性即可。相較之下，在片區(qū)開發(fā)中運用PPP模式就要復雜得多，本文就其中兩個主要問題展開探討。
片區(qū)開發(fā)不同于PPP項目簡單疊加
單體項目項目單一，項目性質(zhì)明顯，回報方式也容易確定：不具備經(jīng)營性的項目采取政府付費、可用性付費；準經(jīng)營性項目采用可行性缺口補助、政府購買服務；經(jīng)營性項目采用使用者付費、政府可行性缺口補助。
片區(qū)開發(fā)項目復雜得多，整個片區(qū)會涉及到公共道路建設、污水處理、棚戶區(qū)改造、地下綜合管廊、電力設施、土地一級綜合整理等等，不同項目有不同的特性，面對不同的使用者，有的是基礎公共服務如道路；有的是具備經(jīng)營性項目如電力設施?；蛟S有人認為片區(qū)中單個PPP項目按照單體PPP操作，逐個操作即可，那么無收益項目就很難實施。
例如，某片區(qū)開發(fā)中，整個園區(qū)需要鋪設道路80公里，按照每公里2000萬元的建設費用計算，總建設費用為160,000萬元。道路采用政府付費方式支付，回報基準比例為8%，銀行貸款利率為5%，運營期限為30年，每年道路維護費用為1000萬元。按照
計算得出：每年財政運營補貼支出額第一年約為7000萬元，逐年增加，第三十年2.5億元。假設縣級市每年一般財政公共預算支出為15億元，根據(jù)“用于PPP項目支出，不得超過一般公共預算支出10%”的規(guī)定，該市每年用于PPP項目支出部分最多只有1.5億元。除去道路補貼，政府就無力再開展其他PPP項目。財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中規(guī)定，政府財政支付包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。因此在片區(qū)開發(fā)中，簡單采取單個PPP項目疊加的方式可行性較差。
合法持續(xù)征得建設用地存在風險
在財政部發(fā)布的《政府與社會資本合作模式操作指南（試行）》中指出，政策、法律風險由政府承擔，運營、融資風險由社會資本方承擔。
相對于單體PPP項目，片區(qū)開發(fā)項目具有項目種類多、投資體量大、工期長等特點，風險點可能存在于每一個單體項目全生命周期中的某一個階段，本文重點探討片區(qū)開發(fā)中土地持續(xù)取得的風險問題。
在片區(qū)開發(fā)中，通常會涉及到土地一級整理，因為片區(qū)開發(fā)涉及的面積通常較大，土地開發(fā)中需要支付包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地有關的其他費用等開發(fā)費用。
在當前經(jīng)濟形勢下，多數(shù)地方政府都面臨較大負債壓力，國家相關法規(guī)明確規(guī)定，政府不得舉債，因此很多地方政府不具備土地開發(fā)所需要的資金，一般情況下是將土地作為資源抵押給社會資本方，或?qū)⑼恋匚磥頀炫剖找孀鳛榈盅合蜚y行貸款，或?qū)⑼恋嘏c開發(fā)基礎設施建設如道路、排水、供電等基礎設施進行捆綁開發(fā)。
根據(jù)2016年財綜4號文的規(guī)定，“儲備土地的前期開發(fā)，僅限于與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。各地不得借土地儲備前期開發(fā)，搭車進行與儲備宗地無關的上述相關基礎設施建設。”即土地開發(fā)項目只能?？顚Ｓ?，不得用于土地綜合開發(fā)之外的支出。因此，地方政府在較大債務壓力之下能否持續(xù)有效地取得建設用地，是影響片區(qū)開發(fā)工程能否順利進行的一個關鍵因素。
片區(qū)開發(fā)PPP處置方案
綜上，當前片區(qū)開發(fā)中存在的兩個主要問題就是如何平衡片區(qū)與單體項目之間的收支關系，以及如何合法合規(guī)、持續(xù)取得片區(qū)開發(fā)中的建設用地。下面以一個新建工業(yè)園區(qū)為例，對這兩個問題做出解答。
首先，如何持續(xù)有效地取得建設土地？《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（下稱《土地儲備通知》）中表示，“土地儲備機構(gòu)新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決”，本規(guī)定對土地整理所需資金做出明確規(guī)定，但如果由國家核定的地方政府債券籌集的資金仍不能解決資金問題，該如何處理？
根據(jù)《土地儲備通知》的規(guī)定，地方政府可面向社會資本采購土地一級綜合整理供應商，按照合同約定數(shù)額獲取報酬，但不得與土地使用出讓權(quán)收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或變相融資。
其次，對整個片區(qū)內(nèi)需要建設的項目進行梳理，將能運用PPP模式和不能用PPP模式的項目區(qū)分開；將政府付費項目、準經(jīng)營項目、經(jīng)營項目進行區(qū)分。
第三，根據(jù)項目需求設定融資方式，可采取股權(quán)融資、銀行借貸、資產(chǎn)證券化等方式。其中股權(quán)融資降低了風險，也降低了收益期望。相較于股權(quán)融資，銀行借貸增加了融資成本，同時也增加了收益期望。必要時可探索資產(chǎn)證券化（本文在此不做深入探討，后續(xù)將發(fā)文進行專題分析），根據(jù)項目總體需求和綜合體內(nèi)項目平衡選擇融資方式。
第四，在對單個項目充分分析的基礎上，設定具體實施方式（BOT、BOOT、O&M等）、運作期限，將不同項目進行組合打包，如在片區(qū)開發(fā)中打造依托火車站或機場建設的物流中心，因為物流中心具備經(jīng)營性，先建設服務于物流中心的道路，如果道路不是很長可將道路打包進入物流中心配套工程。
第五，根據(jù)片區(qū)中項目的特點，可將項目進行分期?？蓪⒉糠只鶎釉O施作為第一期，如自來水廠、部分道路、變電站等基礎性項目作為第一期。
作為減小地方政府債務壓力、通過引入社會資本提高基礎設施和公共服務提供效率的改革措施，PPP模式雖然在片區(qū)開發(fā)中遇到一些難關，但是在現(xiàn)有規(guī)章和操作指南的基礎上大膽實踐并積累經(jīng)驗，就有望實現(xiàn)新的突破。
（作者簡介 何饒：中產(chǎn)委PPP咨詢與研究中心專家委員會委員、中建政研合伙人
梁艦：住建部中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會房地產(chǎn)市場與住房保障研究分會副秘書長，國家發(fā)改委中國人力資源開發(fā)研究會住房和城鄉(xiāng)建設領域服務中心主任，中建政研集團董事長）
來源：中建政研
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